Módulo 1
Neste módulo, ampliaremos os conhecimentos acerca dos princípios e das atribuições das ouvidorias do SUS, partindo da ideia de que, em sua implantação, os processos de trabalho sejam definidos, estruturados e articulados entre os três entes federados, de modo a formar uma rede nacional de ouvidorias do SUS fortalecida, com procedimentos uniformizados e unificados, respeitando a autonomia de cada um. Esperamos que os estudos aqui realizados contribuam para o seu trabalho como ouvidor.
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Desde a sua criação em 2003, a Ouvidoria-Geral do SUS apoiou os entes federados na implantação e implementação das ouvidorias do SUS, de modo a formar uma rede nacional que funcione de maneira descentralizada, unificada, colaborativa, com procedimentos uniformizados e padrões de qualidade e de racionalidade. Porém, respeitando a autonomia de cada ente federado.
Observe, na Figura 1, a relação entre os documentos que sustentam a ouvidoria do SUS.
Inseridas nessa política pública de maior inclusão social, as ouvidorias do SUS também têm os seus princípios e diretrizes definidos claramente no Guia de orientações básicas para implantação de
ouvidorias do SUS (BRASIL, 2014b, p.11-13). Veja um resumo a seguir.
Além de pautar as ações nas diretrizes do SUS, norteando todo o fluxo de trabalho, as ouvidorias têm as suas diretrizes descritas no Manual das Ouvidorias do SUS (BRASIL, 2014c, p. 23-24):
Nesse contexto, foi proposta a Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa no SUS – a
ParticipaSUS (BRASIL, 2009). Em sintonia com as disposições constitucionais, as deliberações do CNS e da 12ª Conferência Nacional de Saúde (2003), a ParticipaSUS se propõe a orientar “[...] ações de governo na promoção, na qualificação e no aperfeiçoamento da gestão estratégica e democrática das políticas públicas, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), nas respectivas esferas de gestão” (BRASIL, 2009).
A ParticipaSUS evidencia as ouvidorias como componentes da política e constituídas em rede. Ela compreende que:
A implementação de uma ouvidoria bem estruturada e articulada com as três esferas de governo em conjunto com a comunidade, que insere o usuário no processo da administração das ações e serviços de saúde oferecidos pelo Estado, contribuirá para o apontamento e a identificação da necessidade de ajustes, criação e/ou extinção de mecanismos de gestão, programas, serviços e gerência das estruturas componentes do SUS. Portanto, a partir do momento em que esse usuário se manifesta, no exercício de sua cidadania, torna-se necessário criar meios acessíveis de interação entre os gestores e a população (BRASIL, 2009, p. 23).
A estruturação da rede de ouvidorias do SUS baseia-se na participação da comunidade, alinhada ao exercício da cidadania, e na descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo, conforme os princípios do SUS (BRASIL, 1990a, art.7º).
Os princípios e as diretrizes são descritos em documentos formais; mas, será que você os reconhece diante da fala cotidiana dos usuários? Use a atividade comentada a seguir para checar seus conhecimentos.
Vimos que princípios e diretrizes do SUS, como a descentralização político-administrativa e a participação da comunidade estão presentes na estruturação da rede. Os demais princípios imprimem igualmente determinadas racionalidades para a estruturação e atribuições das ouvidorias. Relacione os pedidos da população com os respectivos princípios e diretrizes das ouvidorias do SUS.
Agora que já verificou seus conhecimentos sobre os princípios e diretrizes da ouvidoria do SUS, veja suas atribuições.
As suas atribuições são definidas por dois instrumentos legais, a Portaria n. 1/2017 (BRASIL, 2017b) e a Lei n. 13.460/2017 (BRASIL, 2017a).
É uma Portaria de consolidação de normas, organização e funcionamento do SUS. Ela absorveu a Portaria n. 2.416/2014 em seu Capítulo I “Da Ouvidoria do SUS”, que integra o título V “Da Participação Social”, sem alteração das diretrizes para a organização e funcionamento dos serviços de ouvidoria do Sistema Único de Saúde e suas atribuições.
No art. 115, da Portaria n. 1/2017, são considerados aspectos particulares da vinculação ao SUS, como “defesa dos direitos da saúde, visando contribuir para o fortalecimento da cidadania e da transparência”. Complementarmente, estão inclusos compromissos relativos a princípios da administração pública e integridade, como a “defesa da ética e da transparência nas relações entre administração pública e os cidadãos” (BRASIL, 2017b).
Paralelo aos esforços empreendidos para a configuração de uma rede e uma identidade para as ouvidorias do SUS, a Portaria n. 1/2017 considera, em seu parágrafo único do art. 116, que “Os serviços de ouvidoria do SUS poderão ser estruturados no âmbito de ouvidorias gerais, de acordo com a oportunidade e conveniência dos respectivos entes federativos” (BRASIL, 2017b). Devido à especificidade e às particularidades das ouvidorias, essa aquiescência, em norma do próprio MS, faz alertar sobre a necessidade de destinar pessoa própria ou pessoal próprio para a atenção às manifestações da saúde, ainda que se inclua o serviço no âmbito das ouvidorias gerais.
“Dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública” (BRASIL, 2017a). O capítulo III refere-se à ouvidoria como canal de acolhimento de manifestações, e o capítulo IV apresenta atribuições precípuas relativas às suas funções, como a promoção da participação do usuário na administração pública; seus processos de trabalho, como o tratamento de manifestações, prazos e elaboração de relatório de gestão; entre outros. Cabe mencionar o art. 17, pelo qual se reitera a competência descentralizada para a organização e funcionamento das ouvidorias: “Atos normativos específicos de cada Poder e esfera de governo disporão sobre a organização e o funcionamento de suas ouvidorias” (BRASIL, 2017a); e também o art. 13, inciso VII, em que foram conferidas às ouvidorias atribuições precípuas: “promover a adoção de mediação e conciliação entre o usuário e o órgão ou a entidade pública, sem prejuízo de outros órgãos competentes” (BRASIL, 2017a).
No que diz respeito à atribuição de “promover a adoção de mediação e conciliação entre o usuário e o órgão ou a entidade pública” (BRASIL, 2017a), existem diferentes entendimentos sobre sua aplicabilidade pelas ouvidorias do SUS. No entanto, existem situações em que as ouvidorias podem valer-se da mediação como uma alternativa na solução de conflitos, atuando como facilitadora do diálogo entre os gestores do SUS e a população. Na prática, a ouvidoria pode otimizar a comunicação do usuário com o gestor, propiciando a aproximação do usuário com as questões públicas e colocando-o também como colaborador nas decisões da gestão. O fortalecimento da relação usuário-gestor pode contribuir na prevenção de novos conflitos e reduzir processos administrativos e judiciais.
É competência de cada ente federado a implantação das ouvidorias em sintonia com o princípio da descentralização. Nem por isso elas são células isoladas. Amparadas em orientações constitucionais e legais para a promoção da gestão compartilhada e o exercício da cidadania, têm uma previsão de articulação com as esferas de governo. Essa característica aponta para um primeiro indício de sua estruturação em rede, pois, embora estejam localizadas em determinada instituição de saúde, a articulação com outras instituições e entes federados é requisito para que elas sejam ouvidorias do SUS.
Como vimos na UA I, o SUS é uma política que, de acordo com as suas diretrizes, tem a gestão, serviços, ações e financiamento compartilhados, descentralizados e hierarquizados. E na medida em que é um sistema, suas partes são interdependentes e, ao mesmo tempo, autônomas em competências. A ideia de rede pressupõe que a relação entre as partes (SMS, SES, MS etc.) se estabeleça de forma a harmonizar as atribuições do sistema. Vimos que isso acontece com as redes de atenção à saúde, pelas quais os serviços assistenciais se comunicam e dividem atribuições, a depender das demandas de atenção dos usuários e dos níveis de complexidade dos serviços. Similarmente ocorre com as ouvidorias do SUS, a depender da competência da resposta ao usuário que se manifesta em seus múltiplos e difusos canais de acesso. Veja como a Rede Nacional de Ouvidorias do SUS é composta no esquema apresentado no vídeo a seguir.
Nessa comparação com as redes de atenção, é providente mencionar que o Decreto n. 7.508/2011, art. 37, inciso II, apresenta como garantia da gestão participativa a diretriz de “apuração permanente das necessidades e interesses do usuário”, evidenciando a ouvidoria como instrumento para cumprir essa finalidade. Além disso, tal diretriz, entre outras, é anunciada em um contexto em que se considera a “colaboração entre os entes federativos para a organização da rede interfederativa” (BRASIL, 2011a).
Uma série de instâncias é elencada junto às ouvidorias do SUS para que a gestão estratégica e participativa seja efetivada, como pretende a ParticipaSUS. Entre elas, os conselhos de saúde, as comissões intergestores, as corregedorias e auditorias. De fato, a proposição de um sistema nacional de ouvidorias do SUS visa auxiliar àquelas instâncias já institucionalizadas a operar a ParticipaSUS. Por esse mote, é possível entrever outro indício de enredamento que envolve a contribuição das ouvidorias para o aprimoramento do SUS.
Nos mecanismos de controle social das instâncias referidas, as ouvidorias também estão presentes, participando e colaborando. Isso acontece, por exemplo, pela escuta permanente dos cidadãos e a condução de suas manifestações para os espaços de gestão e pela gestão ampliada e compartilhada (participativa), como propõem as comissões intergestores.
Outra contribuição da rede de ouvidorias públicas e do SUS diz respeito ao seu potencial para realizar estratégias de integridade pública, que pode ser concebida como “o conjunto de arranjos
institucionais que visam a fazer com que a Administração Pública não se desvie de seu principal
objetivo: entregar os resultados esperados pela população de forma adequada, imparcial e eficiente” (DISTRITO FEDERAL, 2019). Portanto, considera-se integridade um conjunto de princípios e ações que busca priorizar o interesse público.
Na medida em que se apresentam como portas de entrada de informações e denúncias que possam apontar lesão ao interesse público, as ouvidorias atuam como coadjuvantes em processos de resguardo e defesa dos direitos da população. Podem-se entrever, ainda, outras funções relacionadas aos valores de integridade, como a proteção de dados, a transparência, entre outras.
Considera-se, ainda, que a participação da sociedade (via ouvidorias, conselhos, conferências etc.) promove o compartilhamento de interesses comuns, do coletivo, e concretiza o conceito de integridade pública, visto que “Um governo transparente e aberto permite a participação significativa de todas as partes interessadas no desenvolvimento e implementação de políticas públicas” (OCDE, [2018], p. 5).
Leia a carta abaixo, que foi remetida à Ouvidoria-Geral do SUS por uma cidadã:
1. Você consegue identificar as solicitações feitas pela cidadã?
Anote suas respostas em seu caderno de estudos e, depois, compare com a resposta comentada.
Analisando o teor da carta, podemos perceber que a cidadã faz várias solicitações:
Vamos refletir? No caso em questão, o que é atribuição da ouvidoria e o que não é?
2. Quais delas são atribuições da ouvidoria e quais não são?
São atribuições da ouvidoria:
3. O que não é atribuição de uma ouvidoria?
A proposição de uma política nacional para as ouvidorias do SUS requer o envolvimento de entes federados diversos, como vislumbrou a ParticipaSUS ao situar o Doges, atualmente Ouvidoria-Geral do SUS, como promotor de espaços de discussão e colaboração nas entidades públicas.
Nesse contexto, um sistema nacional e uma política nacional para ouvidorias se apresentam como horizontes. E do âmago desses objetivos, resultou um sistema informatizado (OuvidorSUS), que facilita a integração em rede das ouvidorias. Além do que, a despeito da ausência de uma política ou de um sistema nacional, formal, a materialidade dessa ideia se observa na efetiva comunicação e colaboração entre as ouvidorias, permitindo que seu funcionamento ocorra em rede.
Distintas dos conselhos e conferências de saúde, as ouvidorias do SUS assumiram funções que permitem a atuação individual dos cidadãos junto à administração da saúde. O Sistema e a Política Nacional de Ouvidorias do SUS mantêm-se no horizonte como desafios em construção para o aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (FEIJÃO; SALAZAR; MORO; SOUZA, 2014).
Ao longo dos anos, esforços para a consecução da estrutura capilar das ouvidorias do SUS podem ser identificados em iniciativas conjuntas entre os entes federados para a tessitura dessa rede, associadas a uma série de produções, pesquisas, prospectos, manuais etc.
Além da ParticipaSUS, iniciativas como o curso Tecendo a Rede do Sistema Nacional de Ouvidoria do Sistema Único de Saúde, promovido pelo Ministério da Saúde (MS), e a tentativa de aprovação de uma política nacional, entre outras, mantêm o horizonte de um Sistema Nacional de Ouvidorias do SUS. Atualmente, o MS chancela, na estrutura da Ouvidoria-Geral do SUS, uma coordenação que atua justamente na promoção e orientação à Rede Nacional de Ouvidorias do SUS, a Corede.
Ouvidorias estaduais e municipais do SUS operam iniciativas correspondentes em seus territórios, ao apoiarem a implantação descentralizada de outras ouvidorias nas unidades gestoras descentralizadas. O conjunto de ouvidorias descentralizadas pelo país, em todos os níveis de gestão do SUS, integra o que é chamado de rede. Sua conformação é visualizada por meio de controles diversos, sendo o Sistema OuvidorSUS um instrumento apto a identificá-la, quando as instituições aderem à sua utilização. A Portaria n. 8 de 2007 (BRASIL, 2007b) regulamentou o Sistema Informatizado OuvidorSUS. Essa portaria foi revogada por conta de sua integração em portaria de consolidação – a Portaria n. 729, de 29 de dezembro de 2020 (BRASIL, 2020).
Sistema OuvidorSUS
O Sistema OuvidorSUS ainda facilita outra nuance, a saber, a capilaridade que a ouvidoria assume no interior de cada instituição. Essa característica diz respeito à identificação de departamentos, setores ou quaisquer subdivisões competentes cujos conhecimentos possam produzir respostas adequadas a cada manifestação do usuário. O enredamento interno localiza pontos de resposta para cada ouvidoria. Tradicionalmente, vêm sendo chamados também de sub-rede. A configuração interna é outro aspecto da rede, e sinaliza o compromisso institucional pela busca das respostas coerentes com o teor da demanda do cidadão. Portanto, torna-se imprescindível que os setores/departamentos que atuarão como pontos de respostas sejam vislumbrados no planejamento da implantação da ouvidoria, como parte do envolvimento da instituição com a política.
Em outras palavras, pode-se dizer que a ideia de rede reflete um objetivo de atuação proativa, articulada, solidária e com vínculos intra e interinstitucionais. Compreende-se que as redes colaborativas sustentam mecanismos de articulação horizontal que favorecem o diálogo permanente entre as ouvidorias. Todas essas ideias devem ser incluídas no plano de estruturação da rede. A articulação da ouvidoria do SUS com outras, públicas e gerais, em que o interesse público atravessa campos específicos de atuação governamental, poderia ser igualmente visualizada como imagens de rede. Nesse caso, trata-se de uma atuação transversal para além do campo da saúde.
Conheça a experiência da rede de Ouvidoria SUS Bahia, conectada pelo sistema OuvidorSUS, observando a Figura 3 e escutando o relato de Celurdes Alves Carvalho.
De toda forma, vale resgatar um dos objetivos mais gerais da estruturação da rede que tem sido um desafio contínuo para a Ouvidoria-Geral do SUS:
“[...] a formação de uma rede de ouvidorias que compartilhe a mesma concepção de trabalho eficaz, eficiente, efetivo e humanizado, contribuindo para a melhoria do SUS” (FERNANDES; MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
É importante destacar ainda que as ouvidorias do SUS adquiriram espaço, sobretudo como instâncias vinculadas à gestão, muito embora suas referências nas conferências nacionais de saúde as tenham pautado em possibilidades diversas de conformação, conforme discutido no Módulo 2 da UAI.
Como vimos, a implantação e estruturação das Ouvidorias da Rede SUS estão respaldadas na Constituição Federal, nos Princípios e Diretrizes do SUS, além da existência de toda uma legislação vigente na saúde pública e no serviço público federal, estadual e municipal que regulamentam as ouvidorias públicas no país.
A universalidade se relaciona ao direito de manifestação dos cidadãos perante o poder público. A equidade demanda gratuidade e diversificação de canais de acesso. A integralidade orienta o tratamento das manifestações de modo a abranger ações integrais relacionadas à saúde. A regionalização justifica a presença das ouvidorias em cada território. A hierarquização permite incorporar à rede de ouvidorias competências diferenciadas e relacionadas aos seus modos de organização. Esses princípios e diretrizes da administração pública influenciam as ouvidorias do SUS.
As atribuições das ouvidorias do SUS são definidas pela sua vinculação com o Sistema Único de Saúde, pelas demandas das conferências de saúde, pela experiência dos profissionais e por referências diversas, como a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), as Leis n. 8.080/90 e n. 13.460/2017 (BRASIL, 1990a, 2017a), a Portaria de Consolidação n. 1/2017 (BRASIL, 2017b), além de normativas e regulamentações estaduais e municipais.
A rede de ouvidorias do SUS é respaldada nas legislações vigentes das ouvidorias públicas, bem como nas legislações do SUS. Além delas, por valores de solidariedade e colaboração entre gestores e instituições que representam o SUS, em cada ambiente político e geográfico do país.
Esta breve exposição não esgota os contextos desenvolvidos na temática abordada. Mas permite retomar a pergunta que nos trouxe até aqui, examiná-la mais uma vez à luz das discussões apresentadas ao longo do estudo, e pensar sobre outras questões importantes para a sua atuação na ouvidoria. Vamos lá?
Depois de vermos os princípios e as atribuições das ouvidorias do SUS, reflita e descreva, no fórum, uma situação do seu cotidiano na ouvidoria que demonstre como esses princípios e atribuições têm se concretizado.
Acesse o AVA para compartilhar sua experiência; depois, procure identificar, no comentário de outros participantes, situações com as quais sua ouvidoria tem dificuldade de lidar e que acontecem rotineiramente. Aproveite para fortalecer e conhecer ainda mais a rede de ouvidorias do SUS conhecendo e trocando experiências com seus colegas nesse espaço.
