Importância dos movimentos sociais na construção do SUS
A participação popular foi propulsora da Reforma Sanitária brasileira.
Os movimentos populares das décadas de 1970 e 1980 representaram a institucionalização de práticas inovadoras em defesa dos direitos sociais, dispostas no Texto Constitucional, que foram consolidadas na década de 1990 com a regulamentação das leis complementares.
8ª Conferência Nacional de Saúde
A 8ª Conferência Nacional de Saúde inovou com a discussão de grandes temas relacionados aos direitos sociais, subsidiando a Assembleia Nacional Constituinte. A partir daí, a participação da comunidade tornou-se uma diretriz para a forma de organização e operacionalização do SUS, constando no art. 198 do Texto Constitucional, e como um princípio disposto na Lei n. 8.080/1990.
Com efetiva participação social, em um momento de redemocratização, a 8ª Conferência consagrou o princípio da saúde como direito de todos e dever do Estado, e ampliou o conceito de saúde. Foi o grande marco histórico representativo das manifestações populares. A população participou intensamente das discussões, tendo suas reivindicações acatadas, em sua maioria, tanto pela Constituição Federal de 1988 como pelas Leis n. 8.080/1990 e n. 8.142/1990.
Constituição Federal Brasileira
Estabeleceu a saúde como “Direito de todos e dever do Estado”, trazendo em seu escopo orientações programáticas de aplicabilidade imediata para a garantia desse direito. Ela instituiu um Estado Democrático de Direito, tendo como fundamento a cidadania. A saúde como direito expressa a garantia pelo Estado de condições humanas dignas, com acesso universal, integral e equânime aos serviços de saúde.
Ademais, estabeleceu como diretriz a participação da comunidade, expressa em diversos trechos da Carta Magna. Em seu art. 37, dispõe sobre a criação de mecanismos e instrumentos de participação e do controle social.
Lei n. 8080, de 19 de setembro
O SUS institucionalizado pela Constituição Federal de 1998 foi regulamentado pela Lei n. 8.080, que “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes”.
A lei estabeleceu, em seu art. 7º, a participação da comunidade como princípio. Ademais, em seu art. 12, criou comissões intersetoriais, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, com o objetivo de articular as políticas públicas relevantes para a saúde, viabilizando, assim, mais um canal de participação social (BRASIL, 1990a).
Lei n. 8.142, de 28 de dezembro
“Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros” (BRASIL, 1990b). Cria instâncias de participação social por meio das conferências e conselhos de saúde. Dessa forma, por meio de suas entidades representativas, a comunidade pode participar do processo de formulação das políticas e controle de sua execução.
Normas Operacionais Básicas
São instituídas as Normas Operacionais Básicas (NOB-SUS), como instrumento utilizado para definir estratégias e aspectos operacionais das políticas no processo de descentralização e de fortalecimento do SUS. Foi criada a Comissão de Intergestores Tripartite (CIT), com representação do Ministério da Saúde, das secretarias estaduais de saúde e das secretarias municipais de saúde, além da Comissão de Intergestores Bipartite (CIB) para o acompanhamento da implantação e da construção do SUS.
NOB-SUS/93
Foi instituída com o propósito de fortalecer o compromisso da implantação do SUS e reforçar o princípio da regionalização. Procurou formalizar os acordos intergovernamentais, por meio do processo de habilitação às condições de gestão do SUS. Além disso, buscou incorporar os usuários no processo decisório, por meio dos órgãos colegiados (BRASIL, 2014).
10ª Conferência Nacional de Saúde
Propôs que os conselhos e os gestores do SUS constituíssem e implementassem novos mecanismos de participação social, os quais devem ter asseguradas, pelos gestores do SUS, todas as informações necessárias para análise e deliberação das questões a ela pertinentes.
Emenda Constitucional n. 19, de 4 de julho
Altera o § 3o do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e cria as condições para que a participação e o controle social se efetivem e estabelece que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I- as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública (BRASIL, 1998a, art. 37).
11ª Conferência Nacional de Saúde
Fez menções para a ouvidoria e apresentou uma proposta de interlocução específica com os conselhos de saúde (transparência/relatórios/disponibilização de informações aos conselhos). Além disso, atribuições típicas das ouvidorias foram delineadas, como também uma referência à “rede”.
Norma Operacional de Assistência à Saúde
Foi editada a Norma Operacional de Assistência à Saúde (Noas-SUS), cuja ênfase maior está no processo de regionalização do SUS. Formalizou iniciativas isoladas de consórcios e acordos intergovernamentais, por meio do processo de habilitação às condições de gestão do SUS e da Programação Pactuada Integrada (PPI) (BRASIL, 2014).
12ª Conferência Nacional de Saúde
As conferências nacionais de saúde se afirmaram como fundamentais para a implementação e o fortalecimento dos mecanismos de controle social existentes. Diante dessa necessidade, foi sugerido, em 2003, um espaço sistêmico capaz de realizar uma escuta qualificada, visando atender às necessidades dos cidadãos e à melhoria da qualidade dos serviços.
A 12ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em dezembro, apresentou, entre as suas contribuições para a construção da Política Nacional de Ouvidorias do SUS, as seguintes propostas:
Decreto Presidencial n. 4.726, de 9 de junho
Criação da Secretaria de Gestão Participativa (SGP), atualmente extinta. Inicialmente instituída com os dois departamentos: de Articulação e Acompanhamento da Reforma Sanitária e de Ouvidoria-Geral do SUS. As ações da SGP incentivaram a organização de agendas públicas de saúde, ampliaram a participação e os espaços decisórios, e promoveram a “interação com os processos de descentralização, regionalização e de mudanças da cultura de gestão” (BRASIL, 2005).
Canal transformador de estímulo à participação social, de disseminação de informações em saúde, de conscientização popular e de busca do equilíbrio e mediação entre o usuário e os gestores do SUS (BRASIL, 2014).
Tem como objetivos propor, coordenar e implementar a Política Nacional de Ouvidoria em Saúde no âmbito do SUS, buscando integrar e estimular práticas que ampliem o acesso dos usuários ao processo de avaliação das ações e serviços públicos de saúde. Atualmente, as ouvidorias do SUS surgem como um canal direto de comunicação dos usuários do sistema e da comunidade, para subsidiar a política de saúde do país, contribuindo para o controle social (BRASIL, 2007).
ParticipaSUS – primeira versão
Quando lançada, reafirmou os pressupostos da Reforma Sanitária e constituiu uma política que “orienta as ações de governo na promoção e aperfeiçoamento da gestão democrática no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)” (BRASIL, 2005).
Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa – alteração da estrutura e conceito
Com o Decreto n. 5.841, de 13 de julho, a SGP muda sua estrutura organizacional, assumindo outras funções não inclusas no Decreto n. 4.726/2003, e incorpora, à sua designação, o termo “estratégico” como recurso qualificador do conceito de gestão. A Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa (SGEP) representou uma estratégia ousada no desenvolvimento de mecanismos participativos, a fim de aperfeiçoar a democracia e a cidadania.
Estratégia transversal, presente nos processos cotidianos da gestão do SUS, que possibilita a formulação e a deliberação pelo conjunto de atores no processo de controle social. Requer a adoção de práticas e mecanismos que efetivem a participação dos profissionais de saúde e da comunidade. A gestão estratégica pressupõe a ampliação de espaços públicos e coletivos para o exercício do diálogo e da pactuação das diferenças, de forma a construir um conhecimento compartilhado sobre saúde, preservando a subjetividade e a singularidade presentes na relação de cada indivíduo e da coletividade, com a dinâmica da vida (BRASIL, 2009).
Assim, a gestão estratégica e participativa constituiu-se em um conjunto de espaços destinados ao fortalecimento da gestão, qualificação e humanização do SUS, por meio de ações que incluem o apoio ao controle social, à educação popular, à mobilização social, à busca da equidade, ao monitoramento e à avaliação, à ouvidoria, à auditoria e a gestão da ética nos serviços públicos de saúde.
Pacto pela Saúde
Segundo o Conselho Nacional de Saúde, o Pacto pela Saúde é um conjunto de reformas institucionais pactuado entre as três esferas de gestão (União, estados e municípios) do SUS, com o objetivo de promover inovações nos processos e instrumentos de gestão. Sua implementação se dá por meio da adesão de municípios, estados e União ao Termo de Compromisso de Gestão (TCG).
O Pacto pela Saúde é a reafirmação da importância da participação e do controle social nos processos de negociação e pactuação. Além de analisar e aprovar o TCG correspondente a sua esfera, os conselhos de saúde têm um papel relevante na aprovação ou revisão do respectivo plano de saúde, que deve ter coerência com o TCG. Anualmente, os conselhos de saúde fazem, com os gestores, uma avaliação da execução dos planos de saúde, a partir do que foi acordado no termo de compromisso (BRASIL, 2009).
Portaria GM n. 3.027, de 26 de novembro
A Portaria GM n. 3.027/2007, que instituiu a Política ParticipaSUS, fortaleceu alguns pressupostos, como a reafirmação do direito universal à saúde como responsabilidade do Estado e os princípios da universalidade, equidade, integralidade e participação social; a valorização dos diferentes mecanismos de participação popular e de controle social nos processos de gestão do SUS, especialmente os conselhos e as conferências de saúde, garantindo a sua consolidação como política de inclusão social e conquista popular; e a promoção da inclusão social de populações específicas, visando à equidade no exercício do direito à saúde.
A integração e a interação das ações de auditoria, ouvidoria, monitoramento e avaliação com o controle social, entendidos como medidas para o aprimoramento da gestão do SUS nas três esferas de governo, foi a tônica da atuação da SGEP, a partir da ParticipaSUS. Nesse contexto, a ampliação dos espaços de escuta da sociedade em relação ao SUS, articulando-os com a gestão do sistema e a formulação de políticas públicas de saúde direcionou o trabalho do Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS (SOUZA, 2012).
13ª Conferência Nacional de Saúde
Propôs ao Ministério da Saúde a criação da Política Nacional de Ouvidorias no SUS, com a participação das três esferas de governo e com ouvidorias autônomas.
Reafirmou os conceitos de participação da comunidade; avaliação dos serviços; monitoramento das atividades da ouvidoria (resolutividade, denúncias), tendo como referência o Pacto pela Saúde (2006). Também propôs diretrizes de divulgação da ouvidoria no exercício da participação social e do direito humano à saúde.
Portaria n. 1.820, de 13 de agosto – Carta dos Direitos dos Usuários da Saúde
Em seus eixos temáticos, a carta reúne princípios básicos de cidadania, assegurando o acesso digno aos serviços de saúde.
O documento tem como base seis princípios básicos de cidadania, sendo uma importante ferramenta para que o cidadão conheça seus direitos e deveres no momento de procurar atendimento de saúde, tanto público como privado. Segundo a carta:
Decreto n. 7.508, de 28 de junho
Regulamenta dispositivos da Lei n. 8.080/1990 relacionados à organização do SUS, ao planejamento da saúde, à assistência à saúde e à articulação interfederativa. Ele dá prosseguimento aos preceitos do Pacto pela Saúde, com vistas ao aprimoramento do Pacto Federativo da Gestão do SUS.
Em seu art. 37, o Decreto n. 7.508 dispõe que o Contrato Organizativo de Ação Pública de Saúde observará as seguintes diretrizes básicas para fins de garantia da gestão participativa:
Portanto, os entes signatários do contrato se comprometem a implantar e implementar serviços de ouvidoria, mantendo o Poder Público em permanente contato com o cidadão, que atuem como facilitadores na intermediação para a resolução de problemas da população, na avaliação dos serviços de saúde, no acesso e na disseminação da informação em saúde (BRASIL, 2014).
O decreto reconhece três instâncias de articulação interfederativa – Comissões Intergestores Tripartite (CIT), Comissão Intergestora Bipartite (CIB) e Comissão Intergestora Regional (CIR) –, que visam assegurar um diálogo permanente e a governabilidade do processo de gestão do SUS (BRASIL, 2011).
Segundo o Portal do Ministério da Saúde, em setembro de 2020: “[...] o decreto preencheu a lacuna que existia no arcabouço jurídico do SUS e regulamentou, após 20 anos, a Lei n. 8.080/90, contribuindo efetivamente na garantia do direito à saúde a todos os cidadãos brasileiros”. Nesse sentido, considerando a necessidade de aprimoramento do Pacto pela Saúde e de implantação do Decreto n. 7.508, a CIT, em reunião ordinária, ocorrida em 12 de junho de 2012, pactuou as seguintes normativas vigentes:
Fonte: Transcrito do Portal do Ministério da Saúde (2021).
Lei n. 12.527, de 18 de novembro – Lei do Acesso à Informação
O SUS tem como um dos seus princípios organizativos a participação social. Esse princípio foi fortalecido com a publicação da Lei do Acesso à Informação (LAI). Ela tem o propósito de regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas, e seus dispositivos são aplicáveis a todos os níveis de gestão (BRASIL, 2014).
A LAI significou um importante passo para a consolidação democrática do Brasil, uma vez que o acesso da sociedade às informações públicas permite que ocorra melhoria na gestão pública.
14ª Conferência Nacional de Saúde
Foram discutidos os seguintes temas: as ouvidorias como componentes da ParticipaSUS; maior promoção das ouvidorias do SUS; obrigatoriedade, enredamento e expansão dos canais de acesso; especialização do serviço (capacitações); atribuição pedagógica (orientação aos usuários); disseminação de informações em saúde como atividade de gestão via ouvidoria; ampliação do alcance institucional (hospitais); busca de apoio do Poder Legislativo (endereçamento).
Decreto n. 8.243, de 23 de maio
Institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (revogado pelo Decreto n. 9.759/2019).
A fim de instrumentalizar a participação social, o Decreto n. 8.243 previa o conselho de políticas públicas, a comissão de políticas públicas, a conferência nacional, a ouvidoria pública federal, a mesa de diálogo, o fórum interconselhos, a audiência pública, a consulta pública e o ambiente virtual de participação social como instâncias promovedoras do diálogo entre a administração e a sociedade civil, no planejamento e na implementação das políticas públicas.
Entretanto, o Decreto n. 8.243 foi revogado pelo Decreto n. 9.759/2019, o qual, embora reordene diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, manteve os conselhos de saúde amparados pela Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990.
Portaria GM/MS n. 2.146, de 7 de novembro – organização e funcionamento das ouvidorias do SUS
Estabelece diretrizes para a organização e funcionamento dos serviços de ouvidoria do SUS e suas atribuições e dispõe que os serviços de ouvidoria do SUS têm como objetivo aprimorar o acesso, pelos cidadãos, às informações sobre o direito à saúde e ao seu exercício, e possibilitar a avaliação permanente dos serviços de saúde, com vistas ao aprimoramento da gestão do SUS.
15ª Conferência Nacional de Saúde
Estabeleceu, como diretrizes, aprimorar e divulgar a ouvidoria como mecanismo de participação e controle social; ampliar a implementação dos serviços de ouvidoria do SUS, com pesquisa de satisfação do usuário em toda a rede SUS; e criar a Política Nacional da Ouvidoria do SUS, no âmbito dos conselhos de saúde, nas três esferas de governo, conforme aprovados nos relatórios finais da 12ª e 13ª Conferência Nacional de Saúde.
Lei n. 13.460, de 26 de junho – marco legal das ouvidorias públicas
Destaca-se o foco nas ouvidorias do SUS, que são instrumentos de escuta contínua na interlocução entre cidadão e poder público. Elas têm importante papel de garantir direitos e deveres estabelecidos na relação estado-sociedade e estão intimamente relacionadas ao exercício da cidadania. Além disso:
BRASIL. [Constituição (1988)]. Emenda constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 1, 5 jun. 1998a.
BRASIL. Decreto n. 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde - SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, Casa Civil, 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7508.htm. Acesso em: 10 set. 2020.
BRASIL. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 1, 20 set. 1990a.
BRASIL. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 1, 31 dez. 1990b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm. Acesso em: 6 fev. 2022.
CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE (Brasil). Carta dos direitos dos usuários da saúde. 3. ed. Brasília, DF: Ministério da Saúde, 2011. Disponível em: http://www.conselho
